周初的分封制度，基本上是“封人”的授民制度。疆土倒不是原始分封制度下的要件。本章前节引证师酉、询二铭，列举邑人虎臣及诸种夷属，可知二人继承的祖业，以领属的部族为主要成分。邑人当指周人组成的“周人”。虎臣是虎贲士一类的亲卫，而西门夷之属，正同第五章所提的殷民六族、七族、商奄之民、怀姓九宗之类。是以到了周代末期，“授民”的特点依然存在。
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　　授民的分封诸侯，其“国”中的成分，因时而异。但一个诸侯管领的属民，至少是二分（周人及殷人），甚至是三分（周人、殷人及土著），是即杜正胜所谓“武装殖民”的邦国（杜正胜，1979A：22—31）。“国”即是由城墙围筑的防御基地。国的原意不是疆域，也不是仅指首都。《左传》隐公五年：“郑人以王师会之伐宋入其郭。……公闻其入郭也，将救之，问于使者曰：师何及？对曰：未及国。公怒，乃止。”焦循据此，以为郭以内方为国。焦氏遂以经典，“国有三解，其一，大曰邦小曰国，如惟王建国，以佐王治邦国是也；其一，郊内曰国，国语、孟子所云是也；其一，城中曰国，小司徒稽国中及四郊之都鄙夫家……是也。盖合天下言之，则每一封为一国，而就一国言之，则郊以内为国，外为野。就郊以内言之，则城内为国，城外为郊”（焦循，1888：1/13—14）。这三重意义，大约城邑为国的用法最早，而邦国的用法最晚。三重意义象征了封国成长的过程。第一步是殖民队伍的筑城邑自保；第二阶段扩充管内的领地到近郊；第三步则封国与封国接界了，界内的领土就都认为国中的土域。
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　　国的意义在第一阶段时，国人或邑人也就是原先殖民队伍的成员及其子孙。对于分封的国君，这批人是亲信的自己人；对于当地原来的居民，这批人是统治者。君子野人有别，“先进于礼乐者野人也；后进于礼乐者君子也”，则到孔子的时代，两者之间的分野仍旧存在。杨宽以此观点，讨论乡遂制度，指出了西周及春秋时代国野两分的现象，邑与野（田）的居民具有不同的权利和义务（杨宽，1965：145—165）。杜正胜则用“城邦”一词称周代的封国，国人与邑人并有问政的权力（杜正胜，1979A：29—35）。杨、杜二人都以为都邑以外的田野、聚落是在古代村社，或古代“氏族共同体”的基础上建立的农庄。这种农村，也叫做邑（杨宽，1965：124—129；杜正胜，1979A：56—64）。
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　　诚然中国古代的城邑，具备了城市国家（城邦）的性质。李宗侗在讨论中国古代社会时，即往往引希腊罗马的古代城邦为比证（李宗侗，1954）。然而西周邦国城邑，实与希腊罗马的城邦有很大的不同。希腊罗马城邦与两河流域的古代城邦，属于同类，在统一帝国崛起前，个别的城邦都是独立的政治单元，上无统属，下无分支。西周的城邑则不然。由姬姜分封而产生的封国，固是周王朝体系中的一部分。即使原来独立的中原古国，在西周建立之后，也从此纳入王朝的体系。春秋时代，王纲不振，诸侯纷纷竞争，王朝体系已无约束力。但是这些事实上已独立的邦国城邑，均已是相当不小的领土国家，发展的方向更是走向战国的君主制的领土国家，其情形不能与希腊罗马的古代城邦相提并论。如有可以比较处，大约也只是古代城邑残留下的一些遗存（宫崎市定，1965：155）。
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　　西周的邦国城邑，不仅上有统属，而且还下有分支。《左传》庄公廿八年，“凡邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑”，是以都与邑无极大的差别。邑为分封的基本单位，一个春秋时代的卿大夫有数十邑及至数百邑，不为罕见。这种邑当只是很小的聚落，可以小至十家之邑，也可以大到百家之邑（杜正胜，1979A：57—59）。春秋之初，都邑之中，有些地位特殊的邑，或因地居冲要，或因次级分封出去的小贵族较善经营，诸侯的封国之内“大都耦国”（《左传》闵公二年）的现象十分常见。《左传》隐公元年“都城过百雉，国之害也”。正是为了郑国国内有了足以与都城颉颃的大邑。《国语》“楚语上”：“国有大城，未有利者：昔郑有京、栎，卫有蒲、戚，宋有萧、蒙，鲁有弁、费，齐有渠丘，晋有曲沃，秦有徵、衙。”一个诸侯的领地内，已至少有了两层城邑，构成了行政系统的层级。晋献公派遣儿子们分别出镇重邑，“使大子居曲沃，重耳居蒲城，夷吾居屈，群公子皆鄙”（《左传》庄公廿八年）。正是反映晋国城邑的属级化。鄙，又在邑的下一级，则晋国至少有三级城邑了。
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　　春秋时代初期的城邑层级化，在西周末叶已有其萌芽。如在第五章讨论官制时曾提过，王官中已有若干管理地方城邑的官员。“五邑”虽不知确切地望，但有金文中五邑祝、五邑走马，及五邑甸人（白川静，1970B：752，737；1971：899），也有管理“直鄙”的专人（白川静，1978A：252）。
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　　有名的散氏盘铭，记载矢散划界事，双方参加的有司，包括“人有，眉田鲜且、、武父、西宫襄、豆人虞考、录贞、师氏右眚、小门人、原人虞、淮工虎、孝、丰父、人有荊考，凡十又五夫。正眉舍散田，土屰寅、马、人工、君、宰德父、散人小子眉田戎父、效父、襄之有橐州、焂从，凡散有十夫。”（白川静，1968C：199）廿五人中，大半系地方，如眉、豆、原、、、淮、襄，这些地名即是矢与散在接界地区的邑。尤可注意者，双方都有眉田。若不是指一方将接收地区的官员与另一方原任官交接，即是边界两方都有地名为眉的田邑。散氏盘铭中还说“眉邢邑田自桹木道，左至于邢邑封道”（同上：198）。邢邑，当即是大克鼎的“邢家田”（白川静，1969C：505）。是则邢侯旧地，改变隶属很久了：仍以邢邑为号。这个“邑”字不能再以“采邑”为解，只能作为“城邑”的意义了（伊藤道治，1975：185—195）。
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　　伊藤道治又讨论从��铭。此铭中也是土地交换的契约，牵涉十三个邑，田邑都分言：“章厥夫□从田，其邑□□□，复友从其田，其邑复言二邑从。复厥小宫□从田，其邑彶句商儿讎，�v复限余从田其邑竞楙才三邑州泸二邑，凡复友。复友从邑十又三邑。”（白川静，1970：615—622）田谓田野，而必须指认所系的邑名。是则田邑并不是对立两分，事实上，田属于邑，邑属于封主的“家”。田是由邑为中心展开的农耕区，而邑则是管理田野的治所（伊藤道治，1975：198—200）。　　
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　　总之，西周的城邑，当是金字塔形的层级结构。宗周成周是顶点的大邑，诸侯的国是次级的邑，国以下有贰宗大都，有卿大夫的家邑，最下层则是直接控制田野的邑，如散氏盘、鬲从�Ф�器铭文所代表“某”地的邑，这种层级结构，与分封制度相伴而生。随着封国由中心城邑向四周扩散，一级一级的次级城邑也陆续控制了原居民的田野。城邑的扩散，在春秋时犹继续不断进行。比较西周城邑的分布、春秋城邑与东周古城遗址的分布，其变化立刻可见（图67、68、69）。然而西周的城邑分布也不是由开始即是如此的，附图所示，也是数百年演变的结果。当然，许多金文中的次级城邑及更小的田邑，事实上根本无法确定其位置，势难在附图中容纳城邑层级分化的现象，也正反映了授民的封建已渐渐转变为授土地的封建。揆以人情，诸侯在当地定居日久，不再以驻防自居。据《礼记》“檀弓”，大公封于营丘以后，“五世皆反葬于周”。第六世以后，显然已与当地“认同”了。城邑日多，田野日辟，由点而扩展为面。旧日国都与国都之间，榛莽遍布，点与点之间，不必有清楚的分界。西周末叶的封建，由《诗经》与金文的史料观之，授土地的观念，已比授民观念强烈。《诗》“大雅·嵩高”与“韩奕”两篇，都是韵文的锡命策。“嵩高”：“王命召伯，定申伯之宅……王命申伯，式是南邦，因是谢人，以作尔庸，王命召伯，彻申伯土田；王命傅御，迁其私人，……王命召伯，彻申伯土疆，以峙其粻，式遗其行。”其中固有“因是谢人”及“迁其私人”，代表授民的意义，也强调了“彻土田”，“彻土疆”的意义。“韩奕”：“王亲命之，缵戎祖考。无废朕命，夙夜匪懈，虔共尔位。朕命不易，于不庭方，以佐戎辟……奄受北国，因以其伯。实墉实壑，实亩实籍。”韩侯再受锡命，未见授民，倒是强调了对田亩与赋役的权利。两诗对于土地与人民的语气，已异于以前徵引周初策命之偏重授民了。　
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　　西周末克氏作器传世颇多，克�В骸凹咽�又八年，十又二月初吉庚寅，王才周康穆宫，王令尹氏，友史趛，典善夫克田人。”大克鼎：“王若曰：克，昔余既令女，出内朕令，今余隹堇乃令，易女叔市，参冋悤，易女田于埜，易女田于渒，易女井家田于，以厥臣妾，易女田于康，易女田于匽，易女田于原，易女田于寒山，易女史小臣，霝龠鼓钟，易女井人，易女井人奔于。敬夙夜，用事，勿灋朕令。”（白川静，1969C：486，501—504）这二铭中，土地人民都在赏赐之列。至于锡土地的仔细明确，竟是一片一片田土列举不遗。据王国维考证，克的领土，建都渭水南岸，然而其封地远在渭北，北至泾水，奄有渭河南北，俨然岐下一个大领主（王国维，1959：887—888）。
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　　上节曾说到散氏盘所记矢散立界约的事，铭文详记各处分界线，由一个定点分述向东、南、西三方面的界限。以封为界标，以陵泉、道路为界线，并说明邻封接界的田邑。散矢的田邑接壤比邻，界线势须清楚，然而也正因如此，才有侵夺行为发生。
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　　时代可能稍早的舀鼎，记载舀与匡争讼的事。据说“昔饥岁，匡众厥臣甘夫，寇舀禾十秭”（白川静，1968B：131）。原铭中未记寇禾经过，可能是偷粮仓，也可能是抢割田中收成。如属后者，则舀与匡领地之间的田地，也应接界，始有可能。原史料不详，未宜妄说。
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　　琱生殷文辞佶屈，不易通读，但大意可知：格伯与琱生，以良马一乘（四匹）交换卅田的事。接下去是按行甸野，经过一串地方，地名均是山林川谷，大约也是勘定四至，然后以契约存放史官，与散氏盘的格式一样。文未谓格伯的田已“典”，当指已经“登记在案”（白川静，1967C：426—432）。此铭可谓土地买卖的证据。田地可以买卖，一则田地代表财富，二则领主己有充分的处置权。封建制度下，周王应是天下共主，一切封土的最高所有者。封君自己买卖田地，未尝不表示周王最高所有权及封建体制，己有了极大的转变。
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　　岐山董家村新出土的裘卫诸器中，卫盉与五祀卫鼎两铭都提到“贮”或“贮田”的字眼。两铭方出现时，各家的注释即有出入（林甘泉，1976；唐兰，1976A，1976B；周瑗，1976）。大致以贮为租，唐兰主之；一以贮为贾，林甘泉、周瑗二人主之。卫盉（图70）铭文如下：“佳三年三月既生霸壬寅，王爯旂于丰，矩白庶人取堇章于裘卫，才八十朋，厥，其舍田十田；矩或取赤虎两、两、韐一，才廿朋，其舍田三田。裘卫乃彘告于白邑父、白、定白、白、单白，白邑父、白、定白、白、单白乃令参有，土邑、马单旟、工邑人服，受田：燹、，卫小子騺，逆者其飨。卫用作朕文考惠孟 宝盘，卫其万年永宝用。”（岐山文化馆，1976：27；白川静，1978A：257—259）五祀卫鼎（图71）铭文如下：“惟正月初吉庚戌，卫以邦君厉告于井白、白邑父、定白、白、白俗父曰，厉曰余执王
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　　卹工，于邵太室东逆二川，曰余舍女田五田。正乃厉曰，女田不。厉乃许曰余审田五田。井白、白邑父、定白、白、白俗父乃吏厉誓。乃令参有：土邑人、司马人邦、司工附矩、内史友寺刍，帅履裘卫厉田四田，乃舍寓于厥邑，厥逆疆厉田，厥东　　
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　　疆散田，厥南疆散田，政父田，厥西疆厉田。邦君厉付裘卫田，厉叔子夙，厉有季、庆癸、燹表、荆人敢、并人倡屖，卫小子者其飨朕，卫用作朕文考宝鼎，卫其万年永宝用，佳王五祀。”（岐山县文化馆，1976：27—28；白川静，1978A：262—263）黄盛璋根据铭文口气，确定田既不是出租，也不是价购，而只是以田地交换另一片田地，或者别的物资（黄盛璋，1981A）。
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　　黄说比较合理，因为在封建制下，土地只能由周王颁赐，不能由私人买卖。租赁制度也与西周封建的贡赋体制相当混淆，会发生领主身分变易的问题。只有交换，有买卖之实，而无买卖之名，比较能在已建立的封建制度下发生。西周分封，如第五章所述，主要发生于文武成康四代。麦鼎记载井侯的侯于井，及伯晨鼎所记侯封，都是承袭祖业。《诗经》“大雅·嵩高”与“韩奕”两篇，分记封申封韩事，也似乎是承袭。周人开辟南国，可能在汉上又分封了若干诸侯，大体言之，到了晚周时，可封的土地已封尽了。尤其畿内的领土，又加上许多防边的新来武力。分封土地己不可能。是以若干旧封君的土地，如上文所举邢侯的田，即不免改封给别人。新起的有势力的豪家大族，要获得土地，除出之交换的方式外，别无他法。交换行为刚开始时，双方必须报告执政大臣，执政们也慎重处理，派员勘查，纪录存付史官。倗生与五祀卫鼎的铭文，正说明这种手续。甚至散氏盘记载的划界，也还交付史官存案。不过，一旦这种交换事件多了，王室大臣不胜其烦，也就不能一桩桩，一件件，全经报备、勘查、存案的程序进行。同样在董家村发现的九年卫鼎，也有土地与物资的交换行为，约中既未有王官出席，甚至没有报告王室的大臣。五祀卫鼎是共王时代器，大约正是土地交易行为方兴未艾之时，遂有此过渡现象。
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　　在东方，诸侯之间是否也在进行换田易土的事，因史料不足，无法讨论。不过据《史记》“郑世家”及《国语》“郑语”，郑桓公原封在京兆，后来寄孥于虢郐之间，东迁雒东。虢郐二国无缘无故献出土地，必有所报偿，基本上当也是一种交换土地的方式。又，《左传》桓公元年，郑以壁假鲁国的许田，又以泰山之祊田易许田，所谓以壁假田，及易许田以祀周公，大致都是门面上的交代。郑鲁交换土地，是此事的实际内容。
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　　本节所说，大体谓周代诸侯，已由“点”的戍守，逐渐演变成“面”的主权。诸侯成守驻防，有赖于彼此的合作。诸侯各为领有地区的主人，情形就不同了。农田开拓，一旦两片领地接壤时，比邻之间的关系，遂不免由互相支援转变为彼此竞争。周代封建网维系的秩序，于是也面监严重的考验。宗周哉内，情形更严重。地方有限，而王臣一代一代都势必占有土地，日积月累，王室直接掌握的土地，越来越少。晚周之际，边患日亟，许多新领主，原为保卫京畿的驻防，其由驻防而变成割据，对于西周王室的实际力量，当然也构成严重的影响。厉王之世，又经过一番内乱，国力受损，王室权威更受打击，宗周王畿内外所伤，东方诸侯离心离德，西周的覆亡，真可说朝不保夕了。